城镇化进程中农村宅基地使用权流转法律问题研究

朱立   沈一娇[[1]]

    摘要：我国现行的农村宅基地使用权流转制度存在较多问题，引发了诸多社会纷扰。在新型城镇化发展的背景下，为实现农村宅基地使用权有序、规范地流转，我们有必要对农村宅基地使用权流转的相关法律问题进行分析研究，并提出相关完善意见，以期协调城乡发展，促进社会主义现代化建设。

    关键词：农村宅基地使用权；流转；改革；完善

    随着我国经济的快速发展，农村和农民问题越来越成为社会各界关注的焦点，城镇化发展被提上议事日程。城镇化将启幕农村的全面改革，土地流转乃大势所趋，而与农民利益密切相关的宅基地使用权流转制度的改革就成为了土地流转改革的关键。因此，作为法律界的一份子，我们有必要对我国的农村宅基地使用权流转的相关法律制度进行分析研究，从而建立一种符合城镇化发展需要的新型宅基地使用权流转制度，以缓和日益凸显的社会矛盾，促进农村的繁荣和稳定，统筹城乡发展，使社会主义现代化建设迈向更好的未来。

    一、农村宅基地使用权的内涵

    所谓农村宅基地使用权，是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施，并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。[[2]]理解该定义，就必须对农村宅基地使用权的内涵进行分析。该权利主要有以下几方面的内涵：

    （一）权利主体是集体经济组织成员

    根据我国 1982 年《宪法》的规定，农村的土地一律归集体所有，但法律明确规定归国家所有的除外；宅基地和自留地属于集体所有。在细微差别上，还有着对宅基地使用权的主体到底是村民还是住户存在争议，[[3]]但宅基地使用权在特征上，只有本集体经济组织的成员才能享有该权利，村民只能申请宅基地，法人和非法人组织根本无权享有该权利。

    （二）取得的无偿性及使用的无期性

    我国农村的宅基地是为了维护农民的生存权益才设置的，从本质上来说就带有很明显的福利性。农民只有以无偿的取得方式获取宅基地，才有了最基本的居住保障、生存保障，农民和农村才稳定了下来。农村宅基地使用权这种保障属性是由法律认可的，决定了村民不需要对宅基地对价交换，村民可以仅支付少量手续费就能建房，在农村宅基地的取得方式上，可以说是无偿的。

    另外，我国相关的法律法规并没有规定农村宅基地使用权的使用期限，一般意义上来说，在使用权上，农村宅基地的权限是没有限制的。但是不能就此理解为宅基地使用权绝对永久不变更的归于个人，因其所有权在集体，一旦由于国家建设需要，或者村镇规划需要，或者居民个人的宅基地合理调配，引发宅基地使用权变更的，可以依法定程序，进行合理的调剂或重新安排。[[4]]

    （三）特定主体对于农村集体土地的用益物权

    农村宅基地使用权，其客体只能是农村集体经济组织所有的土地。宅基地使用权是用益物权的一种，其占有和使用归权利人自由支配，农民当然可以在自家的宅基地上行使建造房屋的权力，行使房屋附属配套设施的建设。然而，农村宅基地使用权代表着国家对农民居住权益的保障，其用途必然受到国家的严格限制，农村宅基地能且只能用于农民进行住房和附属设施建造，不能用于大规模生产性的营利活动。因此，宅基地不能作为非住宅用途。另外，国家对农村宅基地使用权的流转条件进行了严格的限制：出卖住房时，其流转范围只能在本集体经济组织内。宅基地使用权还不得用于单独转让或出租，不得抵押，不得作为出资入股等。

    二、我国农村宅基地使用权流转制度的立法现状及法制困境

    我国调整农村宅基地的规则体系不断发展变化，有关政策法规层出不穷、政出多门。在立法规范上，我国关于农村宅基地使用权的法律法规数量较少，且层次较低，可以说存在大量的法律真空，从而导致农村宅基地流转在实践中产生了诸多问题。

    （一）我国农村宅基地使用权流转制度的立法现状

    目前我国关于农村宅基地使用权流转的法律主要是《土地管理法》和《物权法》。此外，《担保法》中也有“宅基地使用权不得用于抵押”的规定。

    1、《土地管理法》

    1986年出台并历经修改的《土地管理法》，对农村宅基地的申请、出让、使用等问题作了明确的规定。新出台的2004年《土地管理法》规定，村民每户只能申请占有一处宅基地用于法律所规定的用途，如果村民出卖、出租自有住房后，再申请新的宅基地的，法律不予准许。可见，该法对宅基地使用权的使用主体作了明确的限定，即农村村民；而且有了宅基地的申请限制，即以户为单位，每户只能申请拥有一处宅基地用于建房；因住房出租、出卖导致使用权消灭的，不得再申请。2004年国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》，该意见明确规定农村宅基地的使用权禁止用于流转。由此可以看出，我国关于农村宅基地使用权的流转规定在立法上是明文禁止的。

    2、《物权法》

    2007 年颁布的《物权法》在152条、153条、154条和155条对宅基地使用权作了规定。152 条明确了宅基地使用权的法律定义，153条对宅基地使用权的取得、行使和转让进行了规定，154 条规定了宅基地使用权消灭后应如何处理，155 条则是对宅基地使用权的登记进行了规定。从这些法条可以看出，立法者在设计有关法律条文时，虽然对宅基地使用权的性质进行了认定，但由于我国目前的有关法律体系尚不完整，不能自圆其说，为了避免在适用法条时的混乱，因此立法者在设计具体的规定时仍然比较谨慎，中和各方立场，以便与现行的政策法规相适应。然而这样的规定与时代的要求显然是不符的，更容易引来社会的争议。[[5]]

    （二）我国农村宅基地使用权流转制度的法制困境

    从我国立法现状来看，主要依靠《土地管理法》、《物权法》等极少数的法律法规来规范和调整我国农村宅基地使用权的流转。而在实际操作中，调整农村宅基地的往往是各级政府、部门的文件。这些文件没有较好的系统性和规范性，地域与地域之间差距较大，且许多规定只是为了应付一时的国家政策，很难自圆其说，甚至有些规定还自相矛盾，因此在实践中产生诸多问题。

    1、现行法律法规在农村宅基地流转方面存在诸多矛盾

    现行法律法规在农村宅基地使用权的流转方面存在许多矛盾，主要体现在以下三方面：

    （1）村民房屋的可转移性与宅基地使用权的不可转移性之间的矛盾

    我国实行“房随地走”、“房地一体”的政策，农村房屋如果要进行交易，在此过程中必然会涉及到宅基地使用权人的变动。[[6]]也就是说，名义上是房屋买卖，实质上却是土地使用权的交易。一旦在交易过程中出现买卖纠纷，对于买卖合同的效力认定在一定程度上就比较困难。

    （2）每个农户只能申请一处宅基地的规定与宅基地内部转让之间的矛盾

    这类矛盾在实际生活中经常出现。村民如果要将自己的住房在集体组织内部转让给其他组织人员，其宅基地使用权也必然要与之一并转让，在这种情况下，就会与《土地管理法》中一户只能拥有一处宅基地且面积不得超标的规定相违背。

    （3）流转本身的矛盾

    根据《物权法》和《土地管理法》的有关规定，村民对其房屋享有充分的所有权和使用权，可以对房屋进行自由处分和流转，且应当将农村宅基地使用权随同房屋所有权一并处分。换句话说，农民在处分自己的房屋时，对其下的宅基地也享有处分的权利。这就会产生两个矛盾：一是上述一户一宅与内部流转之间的矛盾；二是如果村民将房屋以及其下的宅基地一并转让给非集体组织的人员，这就与农村住宅用地只能在集体组织内部流转的规定背道而驰。[[7]]分析这两个矛盾产生的原因，其根源在于流转本身的矛盾。因为房屋所有权与宅基地使用权相互之间是独立的，但在实际操作中，根据法律有关规定又不得不同时处分。

    2、农村宅基地使用权取得制度不合理

    《土地管理法》对农村宅基地使用权取得的审批权限作出了规定，但未对相应的宅基地使用权的审批程序和审批内容等方面进行规定。这样一个现状导致了农村宅基地使用权取得的审批工作缺乏一系列明确的审批制度的规范，分配不规范的情况大量存在。因为在农村宅基地的取得方式上，符合条件者可无偿取得宅基地，并且取得后可以在无需缴纳任何费用的前提下长期占有使用。也正因为此，在经济较为发达的地方，农村宅基地往往由少数人集中占有，从而造成土地资源的严重浪费，引发了许多纠纷。

    3、农村宅基地使用权登记制度不完善

    物权法对于农村宅基地使用权的规定仅仅是针对已经登记的宅基地。但在实践中，农村绝大部分的宅基地使用权并没有进行登记，主要有以下两方面原因：一是农民大多数没有保护农村宅基地使用权的法律意识，没有意识到农村宅基地使用权登记的重要性。二是我国农村宅基地使用权登记制度也没有完善的法律规定与制度保护。农村宅基地使用权登记制度的缺失使得产权纠纷日益增多，对农村宅基地的管理及宅基地纠纷的解决带来了困难。

    4、农村宅基地使用权管理体制不完善

    我国现阶段还没有明确的法律对于农村宅基地使用权的流转作出明文规定，这也使得现实中农村宅基地的规划极不合理，甚至被不当分配和使用。如果由地方性法规对此来加以监管，那又会造成不同层级法律之间的碰撞，使得本来就比较脆弱的农村宅基地使用权的流转制度更加不堪一击和难以统筹协调，造成更多的纠纷。

    我国制定农村宅基地使用权制度，实际上是为了对农民进行一种保护，是国家以集体所有的农村宅基地来保障农民基本的生存权利。[[8]]这项制度曾经起到了团结农民抵挡外部冲击的作用，但由于我国城镇一体化的发展要求，我们要消除城乡差距，统筹城乡经济一体化发展，当初设置的农村宅基地制度目前已经完成了它的既定目标，我国农村宅基地流转制度改革已经势在必行。

    三、城镇化进程中农村宅基地使用权流转制度改革的可行性分析

    从上述分析我们可以得出这样一个结论，我国农村宅基地使用权制度在现实中出现诸多问题的主要原因是规制农村宅基地使用权的相关法律法规的缺失。如果我们能够弥补理论上的缺陷，完善实践中的制度，笔者相信，我国城镇化进程中农村宅基地使用权中的一系列问题肯定都会迎刃而解。

    （一）农村宅基地使用权流转制度改革的合理性分析

    农村宅基地流转问题在实践中存在着很大的争议，在我国理论界和实务界存在着三种不同的意见：完全自由流转、附加限制条件的流转以及禁止流转。[[9]]笔者认为，从总体上来说，国家还是应该对农村宅基地使用权的自由流转给予足够的鼓励和支持，主要有以下几方面原因：

    1、产生极大的经济利益

    从经济规律的角度来说，农村宅基地的自由流转能够充分发挥土地自身的交换价值，产生极大的经济利益。有了足够经济利益的刺激，市场主体自然会加大对农村宅基地的开发力度，从而实现保护农村耕地的目的，提高对农村耕地的保护力度。所以说，允许农村宅基地使用权的自由流转有利于更加合理地利用农村土地资源，有利于减少为了搞建设而占用农村耕地的情况的发生，也能更好地体现经济杠杆的调节作用。

    2、实现城乡居民权利的平等保障

农村宅基地使用权的自由流转能够从根本上改变城乡经济二元化的结构模式，从而更快实现城乡一体化。目前我国还存在这样一种情况，那就是城市与农村居民身份不平等，还具有很大的差异性，从而使城市与农村居民的权利不能得到平等的保障。如果国家能够鼓励与支持农村宅基地使用权的自由流转，就能够改变现阶段城乡居民身份上这种不平等性，实现城乡居民权利的平等保障，促进城乡居民的往来，从而加快城乡一体化的进程，缩短城乡差距。

    3、促进农村生产方式的转变

    国家鼓励和指引农村宅基地的自由流转可以更好地促进农村的经济发展，从而使我国的农业发展更加繁荣稳定。农民如果可以将他们的房屋和宅基地使用权进行抵押和转让，就能拓宽他们的融资渠道，从而增加农业生产中的资金投入，促进农业改革发展，解放农村生产力，建立一种新型的农村生产关系，促进农村生产方式的转变。

    （二）农村宅基地使用权流转制度改革的可行性分析

    笔者认为，国家支持、鼓励、指引农村宅基地使用权的流转是我国宪法和物权法的立法原则与立法精神的体现，也是我国实现城乡一体化进程的必然要求。

    1、符合我国宪法的精神

    根据我国宪法规定，国家积极保护公民的合法私有财产。笔者在前文已经进行了分析，农村的房屋以及其下的宅基地使用权无疑是农民的合法私有财产。农民有权依法对房屋及宅基地使用权进行占有、使用、收益和处分。实现农村宅基地的自由流转，农民就不必再依赖于农村经济组织，可以转变为城镇居民中的一员，在无形中促进了城乡一体化。不过国家法律首先应当对农民的占有、使用、收益和处分进行保障，这样才能在法律认可和允许的范围内实现农民对于农村房屋和宅基地使用权的合法所有权。总之，“把村镇住房纳入到市场经济的商品体系中，既开启了中国住宅全面商品化的时代，也必然导致中国实现城乡一体化的核心枢纽，即合宪改革、行宪要求与司宪之需要。”[[10]]

    2、符合物权法的立法初衷与价值目标

    我国《物权法》规定，对一切民事主体的权利都应给予平等保护，即平等保护原则。土地制度中的平等原则可以理解为无论是国有土地还是集体土地的所有权都应当在法律中进行平等的保护。我国法律对于农村宅基地使用权保护的规定仅仅注重保护宅基地的归属，而忽略了对农村宅基地流转的保障，限制和回避了农村宅基地的流转问题，违背了物权法保护物权的本意。在经济分析法学派眼中，财产权的可转让性是衡量财产权制度的价值尺度之一。[[11]]我国法律若仅仅规定了农村宅基地使用权的归属，而忽略、限制了其流转，必然会影响财产权制度发挥其积极作用。只有合理支持、鼓励和引导农村宅基地使用权的流转，才能提高资源的分配和利用效率，使得有需要的主体掌握并加以积极利用。因此，法律除了要对农村宅基地使用权的归属进行明确约定，更要保障农村宅基地的流转。

    3、我国城镇化发展的必然要求

    首先，农村宅基地使用权具有其财产性，城镇化要求充分发挥宅基地的财产性。现行法律严格限制和规避了宅基地使用权流转的问题，农民无法通过其手中的农村房屋以及宅基地进行融资，也就无法扩大对农业生产的投入。其次，农村宅基地的流转有利于推动城镇化的发展。如果能够实现农村房屋和宅基地的自由流转，就能够使农村人口自由流动，不至于将大量的农民固定在农村，农村宅基地使用权的自由流转对于城镇化和现代化的实现具有重大影响。最后，农村土地是十分重要的资源，城乡一体化要求能够充分利用农村的大量土地资源。而大量农村人口进入城市发展也必然要求其所拥有的农村土地使用权能够自由流转。

    四、我国农村宅基地使用权流转制度的完善

    从上文的分析可以看出，我国农村宅基地使用权流转制度存在较多问题，必须对其进行改革。在城镇化发展的背景下，对该制度进行改革也是合理可行的。笔者认为，迫切需要从农村宅基地使用权的取得程序和方法、使用和收回期限以及登记等几方面入手，对该制度进行完善。

    （一）完善农村宅基地使用权的取得程序和取得方法

    笔者认为非农村经济集体的成员也有权在一定条件下获得宅基地使用权，这是保障城乡居民平等地位的重要体现。符合条件的本集体组织成员可以无偿享有宅基地使用权，不符合条件的不能申请宅基地使用权，但可以通过受让的方式获得农村集体经济组织的成员所出让的宅基地。这必须建立在获得村集体组织和宅基地使用权人同意的基础之上，并交纳足额的宅基地使用费。

    宅基地使用权的获得方式可以采用有偿使用和无偿使用相结合的方式。农村宅基地使用权的申请是一次性权利，符合条件的本集体组织农民可以按照宅基地使用权的取得程序无偿取得宅基地使用权，但除因自然灾害、征收等因素导致宅基地使用权灭失外，不得再次向村集体组织提出申请要求无偿取得宅基地使用权。如有特殊情况确需再次申请宅基地的，必须获得村集体组织的同意，同时必须同非本集体经济组织的居民一样缴纳宅基地使用费。如有村民不符合申请宅基地的条件而超标享有宅基地的，应向村民集体经济组织交纳超标部分的费用。对于确有需要通过宅基地使用权流转进行融资的农民，应当允许其通过租赁、抵押、转让等方式向非本集体经济组织的人员进行流转，但前提是必须建立在交纳最基本的宅基地使用费的基础之上。对于通过租赁的方式流转的，还应当规定一个租赁的期限。因为这种流转是为了帮助农民融资，实现农村人口向城市的流动，发展农村经济，推动实现城乡一体化的目标，而非让农民一劳永逸。

    （二）明确农村宅基地使用权的使用期限和回收期限

    首先，必须必须明确农村宅基地使用权的使用期限。在当前农民在取得宅基地使用权后，其手中的宅基地使用权便可以一直存续，没有规定明确的使用期限。如果对农村宅基地使用权制度进行改造以后，农村宅基地便具有了一种可流转性且产生了一定的经济利益，如此其保障性也就会变弱。因此，笔者认为很有必要给农村宅基地使用权制度确定一个明确的使用期限。有建设用地使用权这个参照物的存在，其使用期限为 70 年，那么也可以将农村宅基地使用权的使用期限明确限定为70年。宅基地使用者手中的宅基地使用期限到期后，是否要让使用人继续使用，可以由村民大会或者集体经济组织进行批准。如要让使用人继续使用的话，使用人也必须为此付出一定合理的费用。

    其次，明确农村宅基地使用权设立收回期限。农村宅基地使用权被收回大致有两个原因：一是由于农村宅基地灭失或者被征收，二是宅基地使用权人死亡或者不再具有享有农村宅基地使用权的主体资格（如获得城镇户口）。但在现实中，如果由于农村宅基地上的房屋发生继承等情况而使房屋所有权人不具备享有农村宅基地使用权的资格，我们往往无法将宅基地收回。因此，笔者认为只有在宅基地使用权到期后，原宅基地使用权人没有向村民大会或者集体经济组织提出申请继续享有宅基地使用权或者申请没有被准许，又或者经村民大会及集体经济组织批准的使用权人应当交纳宅基地使用费而在规定期限内拒不交纳的，此时我们的村集体组织可以收回农村宅基地使用权。

    （三）完善农村宅基地使用权的登记程序

    允许农村宅基地使用权进行流转，就必须明确宅基地使用权的产权而对农村宅基地使用权进行登记能够明确农村宅基地使用权的享有主体，以及使用权人所享有的宅基地使用权的土地范围，从而使宅基地使用权在流转过程中更加具有更高的法律保障性。完善农村宅基地使用权的登记程序，最重要也是首先要做好的就是对宅基地进行评估，这样可以明确宅基地的面积及归属，为宅基地使用权的流转奠定基础。评估登记工作应当由土地管理部门负责，再落实到农村集体经济组织，由集体经济组织逐户进行宅基地使用权的核实，对于享有宅基地使用权的家庭进行登记，并发放相应的宅基地使用权证书。其次，如何把登记工作做得更加规范也是十分重要的。应当严格按照农村宅基地制度，对闲置的农村宅基地由村集体经济组织统一收回，对于有些家庭享有了超过标准的宅基地也要区分情况加以登记。如超标部分的宅基地不再使用，应当由村集体经济组织收回，分配给有需要的家庭。对于在用的超标宅基地，要明确如需继续使用必须交纳一定的宅基地使用费。

    五、结语

    综上所述，在当前加快农业现代化建设，促进城镇化发展，实现社会主义和谐社会的大时代背景下，对农村宅基地使用权流转制度进行改革具有重大的现实意义。为了更好地促进农村宅基地使用权的流转，我们要在对农村宅基地使用权流转相关问题仔细研究的基础之上，对流转过程中出现的问题给予解决完善，以便更好地实现农村宅基地使用权有序、规范地流转。

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    [[1]] 作者简介：朱立，江苏东晟律师事务所，合伙人律师，南京大学法律专业本科学历，江苏法学会会员；沈一娇，江苏东晟律师事务所，实习律师，南京财经大学法学硕士。

    [[2]]郭明瑞.关于宅基地使用权的立法建议.法学论坛，2007，（1）.

    [[3]]崔建远.物权法.中国人民大学出版社，2009：344-345.

    [[4]]刘利.集体所有制下的宅基地使用权研究.安徽农学通报.2007，（13）.

    [[5]]徐涤宇.物权法热点问题讲座.中国法制出版社，2007：233.

    [[6]]林其敏，王歆编.农村土地法律课堂.中国法律出版社，2007：123.

    [[7]]刘俊.中国土地法理论研究.法律出版社，2006：315.

    [[8]]周建国.农村住房所有权及宅基地使用权转让的理论思考.行政与法，2008，（2）.

    [[9]]徐凤真.关于完善宅基地使用权的若干思考.理论学刊，2010.

    [[10]]武建东.统一地权市场反映中国房地产的真实价值.南方周末，2007，（8）.

    [[11]][美]理查德.布斯那.法律的经济分析.中国大百科全书出版社，1997：346.<