农村富余劳动力转移的法律问题研究

    摘要：“新一轮城镇化的发令枪”已经打响，针对目前农村富余劳动力转移中出现的新问题，有必要从法律视角探讨在推进法治建设的进程中，依靠法律制度的与时俱进和有效执行，保障转移过程中农村富余劳动力的就业权益，改革城乡二元户籍制度，完善农村富余劳动力的养老和社会保险制度，建立农民工工资保证金制度，健全对农民工的法律援助制度，为农村富余劳动力转移提供法治化保障的可行途径，希望对农村富余劳动力转移这个大课题有所裨益。

    关键词：农村；劳动力转移；法律

    Abstract：“The new round of urbanization” has started. At this moment, there are some new problems during transfer of rural surplus labor force. It is necessary to discuss from the legal perspective in pushing on the process of implementing the rule of law, with the legal system effectively implemented keeping pace with the times , labor employment rights can be guaranteed. Urban and rural household dual structure will get reformed. The rural surplus labor pension and social insurance system and the establishment of wage along with legal aid guarantee system will goes further. To provide a feasible rule-of-law way, we hope the subject of transferring of rural surplus labor issue do this benefit.

    Key words: countryside; labor transfer; law

    引言

    2012年12月16日闭幕的中央经济工作会议，将城镇化定调为“我国现代化建设的历史任务”，“也是扩大内需的最大潜力所在”。同时，针对城镇化的各项部署也在逐步落实，这被视为“新一轮城镇化的发令枪响”。新型城镇化首先要实现农村富余劳动力与城市土地扩张相结合。目前转移农村富余劳动力需要解决如何进一步提高转移后的劳动力的工作生活条件这个老问题，也面临着在劳动力年龄结构变化，产业结构调整的背景下，如何有效容纳成长起来的新生代问题。总的来说，虽然劳动力转移已经遭遇瓶颈，但也正处于从量变到质变的关键阶段。

    一、城镇化进程中农村富余劳动力转移的现状及特点

    农村富余劳动力转移具有以往规模大、人员流动频繁的特点，但随着步入后城镇化时代，社会环境和劳动力自身都在发生一些崭新变化。

    （一）农村富余劳动力转移的现状

    在农村等待就业的劳动力仍然普遍存在，转移压力的严峻形势并没有得到根本改善，新兴产业和内部转移是进一步拓宽转移的两个渠道。

    1、农村富余劳动力转移具有数量多、规模大的特征

    2010年全国人大常委会听取国务院关于转移农村劳动力，保障农民工权益工作情况的报告。人力资源与社会保障部副部长杨志明表示，今后一个时期，中国需要转移的农村富余劳动力还有1.2亿人以上。[1]2011年人力资源和社会保障部部长尹蔚民在十一届全国人大四次会议“就业和社会保障体系建设”记者会上表示还要继续转移农村富余劳动力，大约在八百万人左右。[2]

    90年代初爆发的农民工进城务工潮历经二十余年，经历了几次高低波折，虽然随着城镇化的深度和质量的进展，转移的趋向上存在着阶段性特征，但这股大潮流至今仍未褪减。农村富余劳动力转移的数量和规模依然维持在高位。

    2、新兴产业门槛过高限制农村劳动力的加入

    相当一部分劳动力不满足于低收入低劳动技术含量的简单体力劳动，也在积极适应不断变化的就业环境要求。转移劳动力进一步年轻化、知识化和技能化。从年龄结构看：转移劳动力中青壮年占绝大多数，并且比重仍呈扩大之势。从文化层次看：高中及以上文化程度的比重明显提高，农村转移劳动力平均受教育年限逐年增加。从技能看：转移劳动力中接受过专业技能培训的比重提高。以往吸纳劳动力大户的传统产业，如纺织、建筑、制造，由于在地区经济的大环境下吸纳劳动力的容量毕竟有极限，劳动力发展上升渠道也相对滞后，而具有更大发展前景的新兴产业，如电子、信息、新材料、新能源等，对人才的要求更高，目前来说农村富余劳动力要想进入这些行业仍面临很大的专业难关。

    3、农村富余劳动力内部就地转移困难

    外出劳动力转移到大中城市的多、到小城镇的少。近年由于加强城乡统筹发展，各地逐步取消了一些对进城务工农民的限制性政策、歧视性规定和不合理收费，降低了农民进城务工的“门槛”，加上大中城市在二、三产业快速发展中打工机会相对较多，因而省会城市、直辖市等较大的地级市仍然是转移劳动力的第一选择，到县（市）级以下小城镇就业的动力不足。这说明在城市化加快推进过程中，作为城市化初级阶段的农村小城镇目前对农村劳动力的吸引力和接纳能力在缩小，内部就地转移尚不能成为留住农村富余劳动力的有力途径。

    （二）农村富余劳动力转移的特点

    目前，中国农村富余劳动力转移进入年轻劳动力有限供给的新阶段。全面建设小康社会阶段和工业化中期的农村富余劳动力转移，与温饱时期和工业化初期的农村富余劳动力转移也有很大区别。短缺与剩余并存，非正式和非永久性是主要特征。[3]

    1、不彻底性

    虽然当前农村劳动力转移的规模很大，但短时间内劳动力职业和区域的流动性过高仍凸显出农村富余劳动力转移的不彻底，并未达到通过转移的手段，促使大部分劳动力实现“安居乐业”的目标，在城镇化的“新家”扎维脚跟。农村富余劳动力进入城镇后的身份易被边缘化，标志之一就是户口的尴尬境地。我国目前严格的户籍管理制度限制区域间人口流动，人为催生了城乡分离的“二元经济模式”。由于户籍涉及到居住、工作、迁移等方方面面，城市中这部分劳动人口被划入“暂住人口”，难以享受到就业、住房、教育等等诸多“户口福利”，甚至有时还要忍受明显的户口歧视。同时农村富余劳动力转移具有季节性的特点，与土地的根本关系没有改变，大多数仍旧保留口粮田、责任田，成为农忙在家，农闲外出的兼业户。而且由于择业范围有限，以及自身文化理念与城市不合，会出现从城市回流农村的趋势，从农民到民工到产业工人再到农民这样的反复会经历几次。

    2、短缺与剩余并存

    大城市新增就业岗位已经不能很好满足持续的劳动力输入要求，部分企业由于经济波动甚至出现了裁员现象，没有过硬劳动技能的农民工就成为了首先被解聘的对象。而且随着年龄增长，体力下降，大城镇中出现了“农飘”一族，他们中大多数是找不到合适工作，没有基本社会保障。这个群体逐渐累积，已经初具规模，不能在大城镇中扎根，这个群体就被“剩余”下来了。

    目前农村富余劳动力从构成上讲，主要是中年以上的劳动力，并且多为农闲季节性富余。随着青壮年农村劳动力向乡镇企业转移或进城就业，留在农村，特别是留在中西部欠发达地区农村的人口，主要是老人、儿童和中年以上的劳动力。有些乡村难以找到合适的基层干部，从而导致农村中的计划生育、公益劳动、法纪教育、义务教育、治安管理等项工作无法较好落实，影响了农村社会的正常发展。以江苏为例，全国有个“东西”问题，江苏有个“南北”问题。苏北地区是江苏经济欠发达、农村劳动力最富余地区，但近年却出现了苏北企业本地招工难的现象。大规模劳务输出引发当地具备一定素质与技能劳动力的不足，已成为苏北地区接受产业转移、迅速实现工业化、加快社会经济发展、缩小与发达地区差距的制约因素。[4]

    二、城镇化进程中农村富余劳动力转移所存在的法律问题

    从上述城镇化进程中农村富余劳动力转移的现状可知，我国农村富余劳动力转移存在较多问题，特别是从法律角度看，主要存在以下几方面问题：

    （一）乡镇产业结构不完善导致农村富余劳动力就地转移能力弱

    我国大部分地区的乡镇企业发展过慢，其产业结构所存在的问题是由于过去长期发展所形成的，有体制原因同时也有市场环境、资源配置等多方面原因。当前农村地区正处于经济结构转型期间，旧有的因素尚未全完消除，新型的经济体制结构又尚未全面完善，因此农村剩余劳动力的就地转移安置能力弱的问题也显得十分突出。主要体现在三方面：首先，农村地区观念落后、缺乏创新。相当一部分人小农经济、自然经济意识浓厚，商品经济、市场经济意识淡薄，缺乏进取精神和开拓精神；其次，政府软环境方面建设较差，政策环境不宽松，政企不分、行政干预过多；最后，大多数乡镇企业规模较小、实力弱、抵抗风险能力不强，因此融资难度高，投资资金难以充足。

    （二）现有的户籍制度限制了农村富余劳动力的转移

    我国的二元化户籍管理制度，有着悠久的历史，并非目前社会所形成的。1949 年建国后，对于一个人口众多，实行计划经济体制的国家，严格的户籍制度确实对于减少社会问题起到一定作用。但是随着社会的持续发展与全世界的更多交融，我国僵化的、人为二元化划分的户籍制度确实对国人产生了巨大的阻碍因素。同时二元化的户籍制度还给很多人带来诸多不便，给人的安置就业、生活发展造成巨大的障碍。随着改革开放的不断深入，要求变革户籍制度的声音也越来越响亮，人的流动是社会的自我调节，不是靠政府的强行调节。[5]任何一个国民，在自己所在的祖国，应该享有一定程度的自由迁徙定居之权，这个古人都享有的权利，我们当今社会却不能完全享有，不能不说是一个严重的倒退。因此，我国户籍制度改革之迫切，已经到了非改不可、马上要改的程度。同时由于城市生活成本较高，转移进城的农村剩余劳动力如果无法在第一时间找到工作，获得经济来源，很快就将淹没于城市的滚滚大潮当中。

    （三）农村养老和医疗保险制度不健全

    新中国成立后，党和国家为了保障农民的基本生活需要，维护农村的社会稳定和农业生产的正常进行，根据农村的实际情况，在自然就业的基础上实施了许多属于社会保障方面的政策措施，如社会救济、“五保户”制度、合作医疗制度，社会养老保险也于 20 世纪 80 年代开始试点。虽然农村社会保障体系的内容非常广泛，但因种种原因，以养老保险、医疗保险核心的社会保障体系并没有完全建立起来。与城市相比，目前农村养老保险、医疗保险模式陈旧，保障项目少，保障的应急性差，缺乏相应的变化。

    农村养老保险、医疗保险等保障体系的不健全是目前制约我国经济社会持续健康发展的瓶颈，同时也是制约解决“三农”问题的一个重要原因。改革开放以来除延长承包期外，在制度建设上再没有取得实质性的进展和突破。特别是没有按照经济和社会发展规律建立以农村养老保险、医疗保险为重点的社会保障体系。制度建设的滞后，严重制约了生产力的发展。

    （四）农民工工资保障制度的缺失

    近年来，大量农村剩余劳动力涌入城市，成为城市建设和发展的一个重要的组成部分。我国各地区对于农民工工作十分重视，出台了一系列的政策，并建立了相关的制度，比如工资支付监控和工资保障金制度的建立，以及农民工就业服务、职业培训、子女就学等措施的建立和完善，为保护农民工合法权益创造了良好的条件。但是各地劳动保障监察部门收到农民工投诉举报案件仍然很多，用人单位侵害农民工取得合理劳动报酬权利的现象屡见不鲜。这还不包括同工不同酬、加班不给加班费或少给加班费、工作环境恶劣、缺乏劳动保护、社会保险和福利权利的缺失等隐性侵权问题。这些现象的频发都是由于我国缺乏预防和解决拖欠工资问题的长效机制。

    （五）农民工获得法律援助的渠道较窄

    法律援助是指在国家设立的法律援助机构的组织、指导和统一协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员，为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费等法律帮助，以保障实现其合法权益、完善国家司法公正、健全人权及社会保障机制的一种法律制度。农民工法律援助制度是保护农民工合法权益的重要途径。

    近年来，农民进城打工人数逐年增加，各种矛盾纠纷日渐增多，对法律援助服务的需求也逐渐增大。我国各地也采取了一些措施来拓宽农民工获得法律援助的渠道，但是农民工法律援助渠道仍存在较多障碍。比如提出工伤认定申请，应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。现实中农民工往往拿不出劳动关系证明，因此进入不了维权程序。又比如，在执法方面，一些地方政府及相关部门因服务于当地经济建设的需要，出于一种保护、偏袒用人单位的倾向和心态，当农民工尤其是外地农民工与用人单位发生争议时，当地有关部门之间往往出现推诿现象。

    另外，我国法律援助机构尚不健全。法律援助工作人员中职业律师偏少且兼职多，不能适应目前法律援助发展的需要；法律援助机构数量少，分布不均匀，使得农民工不能及时得到法律援助机构的帮助。[6]

    三、对解决城镇化进程中农村富余劳动力转移的法律构想

    鉴于我国城镇化进程中农村富余劳动力转移所存在的法律问题，笔者认为可以采取几下几方面措施来解决这些问题。

    （一）完善农村富余劳动力的就业保障制度

    中国是一个农业大国，中国人口80%生活在农村，农村地少人多是我国的现实状况。关于农村剩余劳动力的就业问题的探索可以说是由来已久的，1995年江泽民同志曾指出：农村剩余劳动力的出路“主要还是在农村”，要求组织农村剩余劳动力“向一切可以指挥自己力量的地方和部门进军”。的确，时至今日，解决农村剩余劳动力就业的出路主要还是在农村，要靠农业本身。因此，现在农村地区迫切需要加快农业产业结构调整步伐，搞好农业产品深加工，促进农业产品升级，提高农业产品的品牌效益。随着农业生产结构的“深度”调整，会相应出现更多的劳动力岗位，随着资金、技术等资源不断的投入，会吸纳更多的劳动力人员。

    从农村向城市转移，是农村剩余劳动力就业的一个重要渠道，关键在于如何拓宽农村剩余劳动力在城市就业的渠道，并在法律上给与相应的保护。首先，在制度上，我们应深化国有企业改革，转换企业就业机制，实现扭亏增盈。这样，随着企业经济效益的好转和企业的扩大，一些企业的劳动力需求会有所增加，为进城的农村剩余劳动力提供一个就业市场。其次，在政策上，要积极发展经济，增加就业岗位。特别是发展能容纳更多劳动力就业的第三产业、非国有经济、中小企业以及区街经济、社会服务等新的就业增长点，以增加就业岗位，安置更多的劳动力就业。国内外经验证明，经济越发展，第三产业在经济中的比重就越大，创造的就业岗位就越多。再次，为了拓宽就业渠道，我们应开辟新的就业领域，大力发展非正规部门就业，弹性工作，非全日制工作，小时工等多种灵活的就业机会。然后我们应加强职业介绍、职业指导等就业服务，以促进农村剩余劳动力的就业。最后我们应加强农村剩余劳动力的职业技术培训，减少结构性失业。

    （二）改革城乡二元化户籍制度

    目前，尽管农村剩余劳动力向城市转移呼声很高，但城市里以户籍制度为核心的许多制度像一排排无形的高墙，一座座森严的壁垒，让广大农民望城兴叹。鉴于此，提出户籍制度改革的措施和解决方案已成为当务之急。

    1、进行人口立法。对现行户籍制度进行改革应从立法上对其完善，取缔原有的不合理的法律法规，进一步完善法律制度，进行人口立法。立法涉及的范围可包括人口的出生、死亡、迁入，人口的社会变动，人口的户口登记，身份证件管理，人口调查与统计，各类人口管理等。加强人口立法，以便理顺人口管理，使人口管理有法可依，实现依法办事，避免出现在好多户籍问题上让公民感到无所适从，难以解决，避免出现所谓的“黑人黑户”等由于政府对公民的漠视和不负责任、不作为而出现的社会问题。使很多外出的劳动者不必再办暂住证、计生证、劳动务工证之类的证件、证明。

    2、统一户口。取消有差别的各种户籍模式，如农业户口与非农业户口、暂住户口、蓝印户口等。这类户籍政策，违背宪法宗旨，搞乱了户籍管理。实行全国统一户口，便消除了不合理、不公正的社会根源，改观了不应有的“户籍歧视”。在人口统计上，可以实行以居住地划分城市人口和农村人口，以职业区分农业人口和非农业人口，如实反映公民的居住状况和城市化水平。从中国的人口管理制度上，应考虑实行以公民身份证制度取代户口制度，在全国范围内身份证通行通用，取消户口管制，恢复公民的迁徙自由，身份证作为公民的身份证明，公民凭它办理一切需要证明身份的事务。

    3、户籍与社会待遇脱钩 。户籍彻底与社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除由户籍所引起的社会公正问题，促进城市化发展，卸掉城市政府的特别支出，将税收用于公共利益而不是一部分人的利益。建立一个能保障全体公民，包括广大农民在内的养老、医疗、失业救济和受教育等诸要素的基本社会福利保障机制。社会保障资金的来源可考虑开征社会保障费，全面公平地征收，透明使用，取之于民，用之于民。而不是再以户籍户口作为享受社会待遇的筹码，使户籍制度与社会待遇脱钩，可以保证公民自由地迁徙和移动，实现人力资源的优化配置。

    （三）完善农村富余劳动力的养老和社会保险制度

    “离土又离乡”、“进厂又进城”的人员长年在外务工经商，传统的农村养老意识开始淡化，土地的生存保障功能弱化成为必然，这样农村传统的建立在土地生产基础上的家庭养老保障就失去了生存的土壤，所以亟需编织起一张牢固的适应社会发展要求的社保兜底网。

    1、城乡衔接原则。我国户籍制度二元化格局下的城乡社会保障在保障项目、保障水平、社保费的缴纳等方面存在很大的差别，导致城乡劳动者因身份的不同而产生不平等的境遇。目前追求养老和社保城乡完全一致的条件可能还不成熟，但必须考虑过渡时期城乡衔接问题。比如养老金的发放应该以迁入地社会养老保险待遇为标准，从农村社会养老保险关系转入城镇职工社会养老保险后，应该执行城镇职工社会养老保险条例，按照相应的待遇标准发放，在保险关系转移后，新参保的迁移劳动者应当与老参保对象具有同等的权利和义务。

    2、改革农村土地流转体制，拓展农村社会养老保险资金来源。随着我国老龄化社会的到来和土地制度的改革，农村传统的养老模式已被弱化，为此，我国农村社会养老保险法律制度的构建与创新，不能脱离于我国农村的土地制度，应该是建立在以土地流转为主要内容的农村土地改革背景下，规模经营的高效率的农业经济基础之上，使农民获得更多的物质财富，为在农村建立新型社会养老保障体系提供物质基础。尽管《土地承包法》允许土地流转,但并未彻底解决农村土地所有权虚拟的问题，必须保证农民作为土地所有权主体,在土地流转与征用中的平等地位和谈判权利，防止基层政府和其他经济组织垄断土地收益，必须重视我国农村土地流转制度对农村传统养老保障体系、对农村养老保险主体的划分、对不同保险主体的保险利益需求。

    （四）建立农民工工资保证金制度

    由于农民工的工作稳定性较差，法律意识较差，维权意识不强，加上社会信用体系不健全，缺乏必要的失信惩戒机制，导致农民工工资被拖欠现象仍然存在，建设工程劳务用工领域成为了“重灾区”。因此亟需建立及时足额支付劳动报酬的法律安全网络。

    农民工工资保证金，是指在工程开工之前，由建设工程项目审批行政部门负责通知，并监督建设单位按照工程合同价款的若干比例向金融机构专户存储的工资支付专项资金。保证金根据省、市、县各级项目审批权限实行层级监管，并实行专户存储、专项支取，任何单位和个人不得挪用。用人单位发生拖欠或者克扣劳动者工资行为被责令限期支付而逾期未支付的，并由相关部门依法对其市场准入、招投标资格和新开工项目施工许可等进行限制。同时要建立与保证金制度配套的措施，如建立工资支付情况档案，劳动监察部门要重点对一些行业和产业展开定时和不定时检查，经常跟踪检查企业的工资发放情况，发现拖欠现象就要及时执行工资保证金制度，并督促企业落实整改。还有如社会公示制度，对于一些“拖欠大户”要在劳动保障部门备案登记，建立重点行业、重点企业的预警名单，并定期向社会公布企业的工资支付情况报告，并且视情况在媒体上进一步公布，让企业接受更深入和更广泛的社会监督，防止拖欠现象积重难返。

    建立工资保证金制度相当于给农民工吃了一颗“定心丸”，利用制度为农民工讨薪对于维护务工人员的合法权益，及时缓解和预防群体性纠纷，保持社会稳定具有非常重要的作用。

    （五）健全对农民工的法律援助制度

    法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，也是我国实践依法治国方略的重要举措。《法律援助条例》的颁布实施标志着我国法律援助工作在广度和深度上有了新的拓展和突破。农民工囿于自身维权意识和较差的就业环境缺乏法律的保护，是法律援助的重要对象。通过上文分析可知，目前农民工法律援助渠道仍然较窄，笔者认为主要可以从两方面来健全农民工的法律援助制度：

    1、加大对法律援助的财政投入。农民工维权案件往往耗时久，涉及人员广，需要倾注法律援助工作者很多的心血和足够的法律援助经费的支撑。对此，笔者建议可以加大对法律援助的财政投入，同时充分吸引社会力量的赞助支持，建立农民工维权专项基金，并且吸收更多社会志愿服务，建立包括法律、劳动、心理等专业人员的一支职业化和志愿义工相结合的人才队伍。同时，也必须增加各地区法律援助机构的数量，特别是偏远地区，这样才能使得农民工能够及时得到法律援助机构的帮助。

    2、加强对劳动纠纷的预防工作。现有的对农民工法律援助主要还局限在诉讼领域，对诉前和劳动合同履行过程中的支持力度还不够。法援工作者要重视对劳动纠纷的预防，注意开展对用人单位和劳动者的法律辅导，在劳动用工的全过程中融入《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》等的法制宣传教育，帮助企业规范劳动用工，引导劳动者合法维权。

[1]中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/news/2010/04-28/2251172.shtml.

[2]新浪网，http://news.sina.com.cn/c/2011-03-08/111322074041.shtml.

[3] 侯英杰. 城镇化进程中农村富余劳动力转移问题研究[D].首都师范大学硕士论文，2006.

[4] 江苏省农村经济调查局，江苏近年农村劳动力转移情况观察与思考[N].江苏农村调查29期，2004（09）.

[5] 张凯．对我国农村剩余劳动力转移问题的理性思考[J]．前沿，2005，（8）．

[6] 人民网，完善农民工法律援助制度探析，http://news.sohu.com/20100317/n270890496.shtml.

江苏东晟律师事务所 庄文渊、沈一娇 王晨