“自然之友”诉常隆化工等三公司环境公益诉讼案

发布时间：2018-03-27

一、案例基本信息采集

案例类型：律师诉讼案例                         

业务类别：环境公益诉讼                         

法院判决时间：2017年1月25日                  

法院名称：江苏省常州市中级人民法院             

代理律师姓名：周旭东                           

律师事务所名称：江苏东晟律师事务所             

供稿：江苏东晟律师事务所    周旭东             

审稿：                                         

检索主题词：环境公益诉讼 环境修复 土地使用权转让

二、案例正文采集

北京市朝阳区自然之友环境研究所（以下简称“自然之友”）、中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）诉江苏常隆化工有限公司（以下简称“常隆公司”）、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司三公司环境公益诉讼案

【案情简介】

    常隆公司等三公司原厂址位于江苏省常州市新北区（以下简称“常隆地块”），原告认为常隆公司在生产经营过程中，严重危害地块及周边环境后搬离，未对地块进行修复处理，并在2015年9月对常州外国语学校学生造成危害。

    为此，自然之友、绿发会向法院提起诉讼，要求三公司消除其污染物对原厂址及周边区域土壤、地下水等生态环境的影响，并承担相关生态环境修复费用，三公司在媒体上向公众公开赔礼道歉，并要求三公司承担相关费用。

    常隆公司委托江苏东晟律师事务所周旭东律师作为代理人代理此案。一审法院以案涉地块环境污染损害修复工作已由政府依法组织开展，环境污染风险已得到有效控制，后续的环境污染监测、环境修复工作仍然正在实施的情况下，自然之友、绿发会提起公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现。判决驳回自然之友、绿发会的诉讼请求。

【代理意见】

    一、三被告公司不存在污染行为导致损害公共利益的情形。

    为将明显属于滥诉或恶意诉讼的起诉排除在外，《中华人民共和国环境保护法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条，最高人民法院《关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条第（二）项规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，需要提交有社会公共利益受到损害的初步证据，才可以提起环境民事公益诉讼。

    本案中，原告为了证明公共利益受到损害，提交了央视新闻网于2016年4月17日发布的两篇新闻报道。但这些新闻报道不属于法律规定的证明材料或初步证据，且与主要事实不符。

    针对央视的报道，常州市人民政府新闻办公室2016年4月19日发布的《常州市政府新闻办针对央视“常外”报道问题的说明》，就对报道反映的七大问题逐一进行了说明，证明报道内容与事实不符，“常隆地块”生态隐患可控。

    2016年8月26日，常州市人民政府新闻办公室发布《常州外国语学校事件调查结果通报》，根据国家和江苏省相关调查组的意见，证明常外校园环境安全，体现在“一个没有检出”、“三个没有明显差异”，即常外校区和地下水中没有检出“常隆地块”污染物，常外环境空气状况与常州市其他清洁区对照情况没有明显差异，“常隆地块”周边居民健康状况与常州市其他地区没有明显差异，常外毕业生中考体检数据显示健康状况与其他学校学生没有明显差异。

以上调查说明“常隆地块”不存在环境污染的事实。代理人认为，原告没有提供存在环境损害或损害风险的客观证据或证明材料，应裁定驳回原告的起诉。

    二、被污染环境的防控修复责任已有第三方落实，原告不能再提起公益诉讼。

     代理人认为，案涉地块的土壤污染治理、修复工作已由常州市新北区人民政府组织相关单位实施，环境公益诉讼的诉讼目的已经实现，应当驳回原告起诉。

本案中，根据涉案的土地商业开发的土地用途，从2011年起由常州市新北区人民政府组织相关单位，委托第三方制定了调查报告、健康风险报告、修复方案等，并正在实施。且上述报告、方案都由有资质的第三方制定并经过了专家组认证，国家相关部门组织的调查组也认为“常隆地块”未来环境安全是可控的。代理人认为，常州市新北区人民政府通过行政行为对“常隆地块”污染土壤实施治理、修复、监督和管理，原告诉请的目的已经由政府通过环境行政行为组织相关单位落实防控修复责任实现，原告提起环境公益诉讼已经丧失了诉的基础。

    三、常隆公司土地已被常州市新北区国土储备中心（以下简称“储备中心”）收储，失去了土地使用权和控制权，环境修复责任主体已经转移至储备中心。

   储备中心与常隆公司2009年5月8日签订的《国有土地使用权收购协议》，案涉地块已由储备中心收储，根据国务院《土壤污染防治行动计划》第（二十一）条、环境保护部《关于加强土壤污染防治工作的意见》第八条第六款、常州市人民政府《常州市工业用地和经营性用地土壤环境保护管理办法（试行）》第七条第二款规定，土地使用权依法转让的，由土地使用受让人负责修复和治理。本案中涉案土地已被储备中心收购，被告将土地使用权依法转让给储备中心，丧失了土地使用权和控制权，土地开发利用产生的占有、使用、收益权益归储备中心所有，储备中心理应承担涉案土地的治理修复责任。原告要求常隆公司承担土壤污染的修复治理责任，于法无据。

    四、本案存在国有企业、集体企业历史遗留污染问题，政府应当承担环境治理、修复的责任。

    常隆公司是由原国有企业改制成的民营股份制企业，对历史形成的污染，根据“谁污染、谁治理”和“谁受益、谁补偿”的原则，土壤污染治理、修复的责任应当由政府承担。

    常隆公司1971年开办，前身是国营常州农药厂，直至2013年10月23日，国有股才全部退出，成为民营股份制企业。而在国有资本完全退出之前，常隆公司在2010年8月已将案涉土地交付收储中心。

    代理人认为，国有企业作为特定时期国家经济体制中的主力，因经济发展和政治的需要，没有违反当时的法律规定，只是在法律规定不明确或者在政府追求经济发展的要求下开展经营活动，造成了土壤污染的损害后果。国有企业在经营期间将利润上缴财政，为国家和地方作出了大量贡献。在当时，企业发展生产对国民经济作出贡献才是国有企业的主要任务。但在改制计算价格时，根本没有、也不可能对环境污染问题予以体现。环境问题近年来才被整个社会接受并日益重视，而在当时企业发展生产为国民经济作出贡献才是主要任务。我们目前的认识未追诉企业历史上造成污染所应当承担的环境侵权责任，这显然是不合理。在我国，政府作为历史上国有企业的管理者和利润的主要受益者，理应承担因历史遗留问题的环境责任，应当是环境治理、修复的责任主体。

    五、在企业改制价格中未考虑环境修复因素，应当由政府承担环境修复责任。

     根据环境保护部《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》第七条的规定，对改制前造成的污染，应纳入企业改制成本，但常隆公司原属国有企业，在1999年12月份改制时的价格根本没有考虑环境污染造成土地治理成本这一因素。因此，对改制时应纳入改制成本的环境污染治理成本应当由政府承担环境修复责任。

    常隆公司在1999年12月改制时，常州市国有资产管理局明确界定，改制前资产性质为国有。在确定改制价格时，根本没有考虑到环境污染的修复费用因素，依据最高人民法院《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》第十条、最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第二十八条的规定，在改制时没有考虑造成的环境污染治理成本所产生的费用应属于遗留的债务，理应由政府承担常隆公司改制前土壤污染的修复所需产生的费用。

【判决结果】

    驳回自然之友、绿发会的诉讼请求。

【裁判文书】

    法院认为，本案争议焦点有二，一是本案诉讼标的是否具有公益性；二是两原告请求三被告消除危险或赔偿环境修复费用、赔礼道歉的诉讼请求是否能够成立。

    就第一个争议焦点问题，法院认为：本案诉讼标的具有公益性。原常州市环境保护研究所所作的环境调查技术报告健康风险评估报告显示，案涉地块土壤和地下水污染严重，环境风险不可接受，必须对污染场地实施修复。长期化工生产经营对案涉地块的土壤、地下水造成了污染。由于土壤与地下水之间存在高度关联性，而地下水亦存在一定的流动性，因此，案涉地块化工生产排放的污染物并非仅仅损害了土地使用权人利益，而同时具有损害社会公共利益的风险，原告的起诉具有公益性。

    就第二个争议焦点问题，法院认为：两原告关于请求三被告消除危险或赔偿环境修复费用、赔礼道歉的诉讼请求不能成立。一、案涉地块于2009年由常州市新北国土储备中心协议收储并实际交付。常州市政府及常州市新北区政府在本案诉讼开始前即对案涉污染地块实施应急处置，并正在组织开展相应的环境修复。且相关监测的结果表明，案涉地块土壤和地下水对外界环境的威胁已经得到初步控制。根据《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》第（八）项规定，常州市政府实施的环境应急处置与修复行为符合上述规定的要求，也符合国务院《土壤污染防治行动计划》的规定。在常州市政府正在实施环境修复的过程中，三被告并无可能取代政府实施环境修复行为。二、案涉地块因承载化工产品生产而产生的环境污染始于二十世纪七、八十年代，土壤污染现状历经长期发展过程。案涉地块上的生产企业亦历经国有、集体企业产权制度改革、股权转让、中外合资等复杂变迁。在此期间，有关环境污染侵权责任法律法规逐步完善，企业环境保护法律责任逐步严格，防治污染的技术手段逐步发展。案涉地块环境污染系数十年来化工生产积累叠加造成，但两原告未提交可以清晰界定三被告与改制前各个阶段生产企业各自应当承担的环境污染侵权责任范围、责任形式、责任份额以及责任金额的证据。

    综上，法院认为，在案涉地块环境污染损害修复工作已由常州市新北区政府依法组织开展，环境污染风险已得到有效控制，后续的环境污染监测、环境修复工作仍然正在实施的情况下，两原告提起本案公益诉讼维护社会环境公共利益的诉讼目的已在逐步实现。判决驳回自然之友、绿发会的诉讼请求。案件受理费由两原告共同负担。

    【案例评析】

    一、对于已由第三方落实环境修复责任，公益组织能否提起公益诉讼？

    公益诉讼包含了三个要素，即“公益诉讼=公益+诉讼+诉讼目的或功能”，而“诉讼目的或功能”恰恰是定义公益诉讼概念的关键。提起公益诉讼，通常并非处于个人利益或私人目标来考虑，而是基于公共利益主体的不特定性，相关组织根据法律的授权代表公共利益主体针对环境损害要求落实环境的治理修复责任，当公共利益有权利人或相关组织在进行保护时，则公共利益的目的已经达成，再提起公益诉讼已无必要。

    二、赔礼道歉在本案中是否适用？

   最高院《<关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>的理解与适用》中指出，“赔礼道歉的适用对象原则上应限于违法排放的生产经营者，如果生产经营者不存在违法排放或者系因第三人导致环境污染，由于其道德上并无可谴责之处，无需赔礼道歉。”代理人认为，环境侵权行为与经济发展有不可分割的密切关系，如生产企业排放污水、废气、废渣等行为是企业正常生产的必然产物，也是为社会创造福利等附属价值所产生的副产品，也是企业发展生产力，为社会创造更多价值的必须。这些行为在价值判断上，是符合社会发展常规，有利于社会生产积累甚至是地方或国家鼓励的行为，是合法的行为。如果这些活动被完全禁止，不但影响企业的健康发展，也会阻碍社会经济进步。本案中常隆公司生产合法，从未因违法排放受到处罚。因此赔礼道歉在本案中并不适用，原告请求常隆公司赔礼道歉不能成立。

    【结语和建议】

     本案创造了两个“第一”，一是自2015年新《环境保护法》实施以来,社会公益组织提起环保公益诉讼第一起败诉案件，二是因土壤污染问题而引发的第一起公益诉讼案件。

    公益诉讼并非仅是一个道德批判活动，而是一场法律诉讼，对于诉讼来说，不仅仅是道德优势，更重要的是案件的事实和法律的规定。本案中，两原告请求三被告消除危险或赔偿环境修复费用、赔礼道歉，但未能提交可以清晰界定三被告与改制前各个阶段生产企业各自应当承担的环境污染侵权责任范围、责任形式、责任份额以及责任金额的证据，土地使用权转让之后，环境修复责任应当由受让人承担，而且土地污染已由政府组织治理，原告公益诉讼的目的已经实现，导致法院判决驳回其诉讼请求。

    本案社会影响广泛，环境问题事关每一个人，环境舆情也为每一个人所关注。回顾本案舆情，可谓一波三折。正因如此，对待环境诉讼问题更要严谨、有担当，要尽量避免非相关因素影响案件的公正判决。

     本案或许可以将公益诉讼从道德批判层面拉回到诉讼本质层面，对今后类似案例也有一定的示范效果，对国内普遍存在的化工企业的环境污染防治也具有一定的借鉴意义。