试论公共法律服务体系的建立与公共法律服务产品的研发

    [摘要] 随着社会和经济的发展，法律在生活中发挥的作用越来越大。近年来，经济的快速增长，人民生活生活水平的提高与法律素养成反比发展，严重影响了社会的安定和谐。因此，我国现阶段亟需构建和完善公共法律服务体系，而公共法律服务产品的研发又对完善公共法律服务体系有着促进和推动作用。本文从公共法律服务体系概述、存在的问题、公共法律服务产品的研发对公共法律服务体系建立的作用方面以及完善公共法律服务体系的建议来论述此问题，同时引发大家对此问题的思考。

    [关键词]   公共法律服务   公共法律服务产品   研发 

    一、公共法律服务体系概述

    （一）公共法律服务体系的含义

    公共法律服务体系是指以社会主义法治理念为导向，以维护公共利益和解决群众最关心、最直接、最现实利益的法律问题为主旨，以促进社会公平正义、维护社会和谐稳定为目标，在各级司法行政部门的组织指导下，整合律师、公证、法律援助、法律服务组织等各种法律服务资源和社会力量，为政府、群众提供优质、高效、无偿或低廉法律服务的公共体系。

    （二）公共法律服务的主体

    公共法律服务是政府公共服务职能在司法行政机关的具体体现，其主体主要包括政府部门、法律服务机构以及其他具有公益法律服务能力的组织及个人。一是政府部门，主要是指各级司法行政机关；二是法律服务机构，主要包括律师事务所、基层法律服务所、法律援助中心、公证处、司法鉴定所等等；三是其他具有公益法律服务能力的组织及个人，主要包括大专院校以及具有法律知识的公益服务志愿者。

    （三）构建公共法律服务体系的意义

    当前，随着经济社会的快速发展和城乡一体化的不断深入，我国涉法问题和涉法矛盾大量增加，各类组织和广大群众对法律服务的需求日益增长。一是社会经济发展水平的提高带动了法律服务需求的增长。社会经济的发展，必然促进公共法律服务需求的增长，对传统的法律服务制度和法律服务方式提出了严峻挑战。二是基层民主法制建设的发展带动了公共法律服务需求的增长。推进基层民主法制建设，涉及到大量的法律问题，迫切需要法律服务工作者引导和帮助群众正确行使民主选举、民主管理、民主监督的权利，引导和协助农村基层干部运用法律手段管理基层事务、解决基层矛盾。三是社会和谐和长治久安，要求我们必须加快完善公共法律服务体系。

    二、公共法律服务体系建设中存在的问题

    (一)便民不够，效率不高

    一般来说，我国的多数机构要求的办事流程和要求，审批、服务事项项目多，而部门受理办理点却不集中，较为分散，且办理程序复杂，群众办理各种事项存在多头问、多头跑的现象，既给大家带来不便，也影响了工作效率。

    （二）各自为政，资源浪费

    目前，我国多数地区的相关部门的政务办理受理中心，窗口设施规模较大，相对独立，特别是其网络系统各自为政，自成体系，造成了政府房产资源和信息网络设施资源的浪费。此外，各中心在采集信息、资料归档等方面自我封闭，信息资源不能共享，客观上造成了信息资源和其他库房设施资源的浪费。这种资源的浪费，不仅给群众办事带来不必要的麻烦同时也使得我国行政办事效率低下。

    （三）标识不一，办事地点标识不规范

    我国不同省市、不同地区、同一省市的不同地区的办事地点、名称、服务窗口标识不规范，服务指南和告知不统一。如，法律咨询窗口的名称就有“司法110联动”、“人民调解”、 “法律服务”、“法律援助”、“法律宣传”、“律师接待”等等，这些不规范不统一的标语，容易给群众造成误解，减少公权力的威信性。

    （四）配置不足，公共产品供给能力的有限性与群众需求的无限性的矛盾

    政府的全能角色定位和居民对政府的无限依赖，政府供给能力的有限与需求的无限，是我们当前的基本矛盾。随着我国经济、社会的发展，日益显示社会公共资源配置还明显不足，社会事业发展相对滞后，政府公共产品供给能力还跟不上我国目前乃至今后发展需求。此时，公共法律服务产品的研发就被提到了议程，公共法律服务产品的研发速度、进程、效果关系着我国公共法律服务体系建立的好坏程度，关系着我国法制化的进程。

    三、公共法律服务产品的研发在公体系公共法律服务体系建立过程中发挥的作用

    公共法律服务产品的研发对构建公共法律服务体系起着促进和推动的作用。要针对群众法律需求，积极研发公共法律服务产品，打造品牌，助推公共法律服务体系建设。公共法律服务产品的研发，不仅仅是律师的任务，同时是公权力机关的事情，且政府应主动承担起较重的责任。公共法律服务的主体包括政府部门、法律服务机构以及其他具有公益法律服务能力的组织及个人都应该为了公共法律服务产品的研发贡献自己的力量。

    （一）律师服务产品

    把每一个地级市作为一个服务的主体，在其县（市、区）公共法律服务中心设立律师咨询窗口，组织律师值班，主要提供法律咨询、法律讲堂、法律查询、培训指导、公益减免、个案受理、文书代拟等7项法律服务产品。在乡（镇）公共法律服务中心，通过律师事务所与司法所、法律服务所结对挂钩形式，指导提升法律服务水平；将市直和县域律师事务所配置到乡镇中心。在城区设立律师工作室，组织律师每周1次值班，主要提供法律咨询、法律讲堂、法律查询、个案受理、文书代拟等5项法律服务产品。

    （二）公证服务产品

    在地级市的县（市、区）公共法律服务中心设立公证服务窗口，组织公证员值班，提供公示信息、咨询宣传、业务办理、培训指导等4项法律服务产品；在乡（镇）、村（社区）公共法律服务中心设立建立联系点，指派公证员不定期值班，并建立电话、网络联系平台，主要提供咨询宣传、预约办理、上门受理、培训指导等4项法律服务产品。

    （三）司法鉴定服务产品

    在地级市的县（市、区）公共法律服务中心设立司法鉴定服务窗口；在乡（镇）、村（社区）公共法律服务中心设立电话、网络联系平台。主要提供以下法律服务产品：发放《司法鉴定机构和司法鉴定人名册》、司法鉴定服务联系卡等宣传资料，开展咨询宣传。

    （四）基层服务产品

    在地级市县（市、区）公共法律服务中心设立法律服务窗口和人民调解窗口，组织基层法律服务工作者和专职人民调解员值班，提供公示信息、咨询宣传、业务办理、专家服务、法制宣讲等5项法律服务产品；在乡（镇）、村（社区）公共法律服务中心组织专职人民调解员和基层法律服务工作驻点定期值班，主要提供公示信息、咨询宣传、业务办理、疑难申请等4项法律服务产品。

    （五）法律援助产品

    在地级市县（市、区）、乡（镇）、村（社区）三级公共法律服务中心，推进法律援助规范窗口建设，提高法律援助窗口建设覆盖率，开通绿色通道，对行动不便的老年人、残疾人等特殊人群提供免费上门服务；上门发放法律宣传手册。

    （六）法制宣传产品

    在地级市县（市、区）、乡（镇）、村（社区）三级公共法律服务中心，重点开展“法律进市场”、“法律进网络”、“法律进军营”、“法律进社团”、“法律进家庭”、“法律进宗教场所”活动；印刷一套法制宣传挂图、编撰一本法制故事精选、出版一册法制文艺优秀剧本汇编、开发一组法制宣传动漫作品、开辟一栏法制宣传专版、完善一个法律图书角；开通普法官方微博、公众微信平台、拍摄2-3部微电影。

    四、完善公共法律服务体系的建议

    （一）透明公共信息，构建涉及民生、大众关注的各类信息中心。

    让群众全面了解自己的省市地区，让省委省政府的执政理念、发展目标进入千家万户，塑造服务型政府的形象。推进农村信息服务站建设，为农民提供农情信息、村务公开、远程教育等服务。

    （二）做深做细，延伸公共服务的价值链。

    服务对象细化体现在从关注弱势群体到惠及全体民众转变、从关注本地区民众到惠及外来人员的转变、从关注普通群体到惠及特殊人群的转变，服务内容的深化上，体现大家的实际需求，延伸公共服务从被动服务到主动服务的价值链，真正做到民有所求、我有所应。

    （三）创新体制，建立健全公共服务的综合服务体系。

    我认为公共服务体系主要体现在综合服务体系并叠加专业服务体系，即在市、区、镇街、村居委会服务中心叠加若干个成熟的专业性强的服务中心，如社保中心、医保中心、房产交易中心等。根据现有状况，积极探索综合叠加专业市民服务体系的一体化模式，如服务热线的整合、服务网络的整合、服务窗口的整合，做到你中有我，我中有你，公共服务呈现连锁化业态形式。让老百姓方便快捷地享受到政府的服务。

    （四）创新机制，不断完善现场、电话、网络三维一体的现代公共服务模式。

    1.现场服务：通过集中公开的办事大厅，设立咨询、办件、办结、投诉等服务窗口，并逐步开设有综合功能的服务窗口。并将服务窗口延伸，进一步扩大到区、镇、街道（园区），同时将公共服务内容延伸到基层社区服务站。

    2.电话服务：建立综合服务热线，设有自动应答和人工服务，坚持政府购买、民间运营模式。连通各类服务热线，提供从被动到主动的服务。

    3.网络服务：建立网上的公共服务平台，奉行“便民、为民、利民”的服务宗旨，打破各部门之间的界限和壁垒，提供一个人从出生、教育、就业、成家、退休、死亡的生命周期的服务。

    （五）创新方式，在公共管理和服务中全面引入ISO9000质量管理体系认证。

    目前国际通行的ISO标准主要包括ISO9000质量管理体系认证和ISO14000环境管理体系认证等。在我国，ISO标准一般被企业用于加强质量管理，并逐步用于政府行政管理，用于实现打造一个低成本、高效率的服务型政府的目标。

    1.以“服务”意识替代“管治”意识。ISO质量管理体系则强调以顾客为中心，以顾客的需求为关注焦点。ISO质量管理体系的引入，从制度安排上促使政府工作人员在角色上实现从“官员”向“服务员”的转变，在意识上实现从“管治”向“服务”的转变。

    2.以标准化管理替代经验性管理。ISO质量管理体系强调管理过程的标准化，导入ISO质量管理体系，对每项工作“如何做”、“做到什么程度”，都作了明确规定，确保了各项工作都有执行的标准，在管理手段上实现从“经验性”向“标准化”的转变。

    3.以循环式持续改进模式替代了间断改进模式。ISO质量管理体系强调不断自我完善，持续改进。导入ISO质量管理体系，在工作程序中形成了计划、执行、监督、反馈的回路，对每个工作过程都进行严格跟踪，对出现的问题立即进行整改，在改进模式上实现从“间断性”向“持续性”的转变。

    4.以“全员、全程、即时”的绩效考核机制进一步完善了年度考核机制。导入ISO质量管理体系，实行目标管理，工作人员每月上交工作记录和绩效自评表，由主管领导每月对其工作进行定量评分，根据考核结果适当奖惩。而在绩效考核上，实现从年末向“全员、全程、即时”的转变。

    （六）创新观念，全面创建公共服务品牌群。

    如开设“市长热线”，它打开了一个政府连接市民的窗口，市民提出的问题能很快得到“回声”和解决，群众形象地称之为“电子政府”，“市长热线”事实上已成为一些地区的公共服务知名品牌。随着民众对公共服务的需求不断增长、服务要求不断提高。实施名牌战略，以文化力增强凝聚力，以品牌效应提升服务力，可以带动垄断、半垄断行业的服务理念、服务模式和管理方法的升华与创新。

    （七）加强反馈，积极推行共建共享公共服务新模式。

    决策规划、条块顽症、行业垄断等问题，应该举办在人大主持下的电视转播的听证会。一方面能够大幅度增加社区资源，尤其是人力资源，进而增加社区公共物品的供给；另一方面，由于居民成为公共物品的建设者，由此会提供一种居民作为约束的激励，使人们爱护自己的建设成果，也限制自己不合理的欲望。努力形成“公务员凝聚社工、社工引领义工、义工带动各方”的社会参与和社会公益服务的新模式。通过公务员、社工、义工的有效互动，整合全社会人力资源，降低公共管理成本，提高社会管理和服务水平。

    总之，完备的公共服务体系是和谐社会的有机组成部分，它的建立对于和谐社会的构建意义重大。但是，公共服务体系的建立既要充分考虑当地的实际情况，又要牢固确立其基本原则，既要正确把握其基本特征，又要科学设定建设路径。唯有如此，公共服务体系的建立才能积极稳妥地推进，和谐社会的构建才能得以实现。

    参考文献：

    [1]刘益良、朱赛金、高 敏，《法律服务与社会管理创新研究》，无锡市法学会，

    [2]南京市高淳区司法局，《关于我区建立公共法律服务体系的几点认识》，南京市高淳区司法局网页

    [3]如皋市司法局，《律师在城镇化建设中作用》，如皋市司法局网页

    [4]浙江省司法厅，《浙江省司法厅关于推进城乡基本公共法律服务体系建设的指导意见》，浙江省司法厅网页

    [5]如皋市司法局，《城乡一体化法律服务体系建设与律师作用》，如皋市司法局网页

    [6]邵建新，《扬州市发布公共法律服务产品目录》，江苏司法行政网页

作者：杨雅   江苏东晟律师事务所