新型城镇化建设的法治之路

    【内容摘要】：中央政治局会议明确提出，要积极稳妥推进城镇化，增强城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市民化。目前城镇化中存在的突出问题就是在城市打工生活的农民工不能实现市民化，享受不到城市的基本公共服务，生活水平较低，消费能力较弱。要创新社会管理，增加基本公共服务支出，有序推进农业转移人口市民化,就西方发达国家和中国改革开放的经验证明，城镇化是区域经济发展的基本动力。2010年中央一号文件提出，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力。根据常州市经济发展的特点，当前和今后一个时期，常州市须紧紧围绕省委全委会提出的，建设绿色经济强市的战略目标，坚持农业产业化、新型工业化、城镇化和教育现代化四轮驱动，以城镇化建设为突破口，切实增强自我发展能力，促进财源建设可持续发展。新型城镇化建设不仅是中国未来保持高速发展的根本动力之一，更关切市场经济、公平正义和政府法治。常州市政府如何在承继传统城镇化发展模式经验基础上，严格按照政府法治论规范要求，充分运用法治思维和法治方式贯通城镇化建设过程中的每一个环节，破解传统城镇化发展困局，规制城镇化系统发展风险，创新新型城镇化发展模式，就成为当前亟待解决的问题。

    一、策略分析：新型城镇化建设及其演进

    最近，中央决定在全国实施城镇化的“重大决定”，这是实现中华民族伟大复兴的重大举措。如果抓好了、抓实了，确实能起到加快社会主义现代化建设步伐的作用，否则将误国害民，将带来无法挽回的经济、政治、社会的重大损失。其实百姓对城镇化的愿望还是强烈的，只是希望在城镇化的过程中能得到实惠，而不是曾经的利益受到损失，所以说，政策肯定是好的，若执行政策的官员是开明的和廉洁的，那么，这项政策肯定能成功，社会的发展肯定会大踏步前进，提出的伟大的中国梦也一定会尽早实现。

    1、做好群众工作，征得群众的同意。城镇化建设是社会主义新农村建设的重要组成部分，也是社会发展进步的重要标志，好事要办好。要真正做好群众工作，绝不能用简单、命令式的方法，也绝不是把农民都搬到城里就算城镇化了。一定要征得农民的同意，是否愿意进城，他们是否能得到真正的实惠，他们的生活水平是否能够得到真正的提高，这是我们城镇化建设要达到的目的。比如自然村的合并，应在做通农民思想工作的基础上，让他们自愿地合。农民几十年生活在那里，过去有句古语叫故土难离，这里面有思想工作、风俗习惯等原因，要进行深入细致的思想政治工作，要让他们看到合并的好处，看到社会主义制度的优越性，使他们主动合、自觉搬。

　 2、从实际出发。一切从实际出发，这是我们党的一贯传统做法，也是我们党的事业取得发展和胜利的宝贵经验。我们的一切工作都应紧密联系实际，绝不能脱离实际，要从我们的国情、社情、民情的实际出发，不能一味的和外国攀比，要看到我们的基础，看到我们的差距，要注意尊重中国人的传统习惯，不能一口吃个胖子，不能一夜之间把几亿农民就改成城市居民了。历史的实践经验一再告诫我们，如果脱离实际，就会制约我们的事业发展，甚至倒退、栽跟头。

    3、不能“刮风”。我们做任何工作，在任何时候、任何情况下都不能“刮风”，城镇化建设更应如此。要循序渐进、稳步推进，先行试点，逐步展开。试点的面不宜过大。我们要认真吸取党在历史上所犯的那些“刮风”的错误。如上世纪的58年“大跃进”、“大炼钢铁”、“共产风”等等。一旦“刮风”，我们的事业就会受损失甚至出大问题。

    4、空谈误国、实干兴邦。中央领导一再强调我们的大政方针已定，关键是真抓实干，关键是把各项工作落到实处。这样，我们的事业才能兴旺发达，中华民族复兴的伟大梦想才能实现。城镇化建设要按照中央的要求来实的、办真的，决不能有半点的虚假。不能上面“今天”提出一项工作， “明天”就出经验，“后天”就报结果。时间一到，文件一发，城镇化就完成了。也不能把农民的户口从电脑上改为城市户口就算城镇化了，也更不能为了提高GDP，变相的把农民赖以生存的土地一卖了之，农民得到的是一纸空文，后患无穷。

    二、治理挑战：新旧城镇化发展的现实冲击

    1、治理理念的挑战。审慎推进新型城镇化是基于对未来不确定性进行风险规制的政策考量。城乡隔离式发展、土地资源捉襟见肘、征地补偿成本不断攀高、社会差距逐步拉开等现状，可谓受传统城镇化发展理念指引所导致的产物，不符合无锡市实现“两个率先”的工作要求。重城轻人的传统城镇化模式是对马克思人本主义观的严重背离，正遭到越来多的质疑。具有中国特色的指导政府实现法治目标的政府法治论认为，政府应当依法律产生、政府由法律控制、政府依法律善治、政府对法律负责以及政府与公民关系平等化。由此政府法治学理观照，某些地方出现的“逼农民上楼”、房价居高不下、地方政府债务风险系数攀升、基层政府规制工具失灵以及征地领域引发的社会群体事件，这些现象揭示了传统城镇化建设忽视人权的发展理念，不符合社会公平正义的要求。

    2、治理效果的挑战。改革开放以来，政府高度重视工业化和城镇化发展战略，取得了城市化和市民化跨越发展的显著成效。但是在推进城镇化过程中，由于广受唯GDP论的影响，政府在推进城镇化过程中并未统筹城乡社会一体发展，重地方财政收益轻群众合法权益，重严格行政管制轻社会公共服务，没有将城镇化、管理民主化、社会公平化紧紧结合，在征地和卖地、土地流转和拆迁补偿、宅基地换房操作也存在着不容忽视的问题，造成“城乡割裂、城乡二元”的城镇化，农村和农民在城镇化的过程中未能享受到应有的益处，城镇化过程也尚未有效带动农业和农村的现代化。更令人担忧的则是，局部地区所引发的社会矛盾给地方政府造成了巨大的社会维稳成本。

    3、治理机制的挑战。城镇化建设与土地、户籍、区划、融资等法律保障因素存在着制度性和结构性紧张关系，主要体现为下述四个方面。

    土地物权制度。土地物权制度的合法性和合理性攸关新型城镇化成败。我国《宪法》规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农村土地除规定属于国家所有的以外剩余土地归农民集体所有。国家通过征收将集体土地征为国有，所有权主体由集体转换为国有，再由国家向土地的使用者划拨或出让获得土地收益。城市和农村土地公有制结构不同，造成土地确权、流转、监管、收益的不同。更为严重的则是基于公共利益高度不确定法律概念的存在，土地物权权能的空心化、权能主体的虚置化、流转途径的恒定化，对农民合法权益维护构成挑战。

    户籍管制制度。伴随30多年的高速增长，我国城镇化水平已经突破50%，截至2012年底，无锡市城镇化率更是高达72.9%，江苏省排名第二。从全国统计情况来看，具有本地城市户籍的城镇化水平尚不到35%，其差距是由长期居住在城市却没有城市户籍的流动人口所导致。这种不完全城镇化造成了日益严重的经济社会问题，不符合社会公平正义。正如罗尔斯在《正义论》中所指出的，“自然资质的分布只是一个中性的事实，但社会制度怎么对待和处理它们却表现出正义与否的性质。” 在二元经济结构的发展中国家，从工业、城市部门发展可以用不变工资吸收农业部门的剩余劳动力，到城市部门必须通过更高的工资才能够吸引更多劳动力的时点被称为“刘易斯转折点”。日本在20世纪60年代，韩国在20世纪70年代都经历过这个转折。尽管目前对刘易斯转折点存在仍处于学术争论之中，但不容否认的是城乡二元的分割制度一直是劳动力转移的巨大壁垒。我们认为，城镇化建设成效的衡量标准是人本主义观视野下的“人”，而并非“城”。基于户籍制度造成的歧视有悖科学发展观的发展目标。尽管各地先后在户籍管理领域推行改革，但由于户籍牵涉政府财政支出、社会保障水平、城市综合治理等因素，现有改革从整体上仍未突破城市与农村双元户籍管理，而这也正成为新型城镇化建设推进的制度壁垒。限制城市与农村户籍人口的合理流动、新市民和农民工社会保障水平低、政府用于社会公共服务支出少、农民工城镇自有住房拥有指标低等等现状，都不符合人本主义观指导下的新型城镇化。

    行政区划制度。行政区划体制既是一项国家政治制度，同时又具有浓郁的地方自治色彩。与德国、法国、日本等国不同，我国行政区划制度主要由宪法规范予以详尽规定（宪法第30条、第62条12款、第89条15款、第107条），没有从法律保留原则和宪法解释层面详细展开。尤其是伴随地方行政事务快速演变因启动宪法修改程序较难、法律不能及时回应、宪法解释适用的范围又极其狭窄，当乡镇、社区等基层行政体制发生频繁变动时，就造成了行政区划法制的荒漠化现象。从农民转变为市民、村落转变为社区、乡镇政府转变为街道办事处、经济发展职能转向社会管理服务，这对基层政府治理带来了严峻挑战。城镇化建设并非一蹴而就，必然历经长期发展阶段。在行政区划调整过程当中，尽管“街道办事处”取代了“乡镇政府”，但作为行政主体的原乡镇政府的行政职权和现作为派出机关的街道办事处的行政职权却发生了严重混同。宪法和法律对基层政府的规定，在城镇化推进过程中被不同程度地扭曲，造成基层行政组织法制局面的混乱。

    政府融资制度。城镇化的资金主要来自地方政府融资。根据财政部财科所的测算，城镇化率每提升1个百分点，地方政府公共投资需求将增加 5.9个百分点，并认为“十二五”时期因工业化和城镇化带来的地方政府公共投资规模将在30万亿左右。根据《中华人民共和国预算法》第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。实践中，由于财政预算内资金和增量土地收入日益捉襟见肘，地方政府应对财政收支缺口较为普遍的做法是通过城投公司等平台进行融资，中央政府也试图通过代发地方债予以缓解。根据审计署报告，从债务余额与当年可用财力的比例看，2010年我国有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高超过300%，地方政府负债率上升，并且偿债储备金严重不足。从珠三角和长三角发达城市政府融资法律层面来看，普遍存在着缺失风险评估和风险管理、债务结构不合理、到期存量债务偿还压力大、部分地区和行业债务风险较高等隐患。因此，不受法律规制的地方政府融资领域风险将成为推进新型城镇化无法回避的核心金融风险，亟需从法律层面予以破解。

    三、超越困境：新型城镇化的法治保障路径

    新型城镇化建设是一个综合系统的巨大工程，需要在经济市场化和政府法治化的前提下稳妥推进。然而，信息不对称和信息不真实在市场交易中无法避免，外部性和公共物品总会导致交易低效，这意味着难以回避市场失灵的局面。这就要求政府在新型城镇化演进过程中履行好引导和规制的角色，明确行政规制理念，依法使用各类规制工具，在严格遵照法定程序的前提下，依循政府法治论规范要求，从而全面破解并超越传统城镇化发展困局。

    1、坚持把推进城镇化作为主攻方向全力抓好。

    实证分析表明，城镇化的动力源于工业发展产生的引力和农业产业化形成的推力，但其根本动力在于市场机制的作用。然而，市场又不是万能的，并不能解决城市化进程中的所有问题，政府在推进城镇化进程中的规划干预和制度创新非常必要。同时，市场化水平与城镇化进程有着明显的相关关系。在东部是市场推动政府，西部则要靠政府推动市场。云南市场化进程相对缓慢，常州市相对更慢，这就大大强化了政府经营城市特殊的市场主体作用。

    加快推进城镇化发展对云南来说至少有4大作用：一是有利于城乡统筹，协调发展，加快农业产业化进程；二是有利于聚集发展要素，优化经济结构，促进财政增收、农村富余劳动力转移和农民收入增加；三是有利于促进消费，搞活流通；四是有利于完善公共服务环境，提升群众生活质量，共享改革发展成果。经测算，云南城镇化水平每提高1%，就可以新增城镇人口近46万人，按2008年城乡居民人均消费水平差距6086元计算，可新增消费28亿元，另外还有房地产及相关产业提供的可观税收。

    为此，建议常州市把推进城镇化作为当前和今后一个较长时期的主要工作抓紧抓实，市委、市政府要由主要领导挂帅，配备精兵强将，通过建立目标倒逼机制，完善专家决策机制，实行严格的行政问责制，切实把常州市城镇化发展速度每年提高1.5至2个百分点，通过推进城镇化促进新型工业化和农业产业化。

    2、坚持把城镇建设规划作为关键环节全力抓实。

    规划是城镇发展的灵魂和总纲，关系到城镇建设质量和发展水平的高低。通过在常州市的实地调研和走访，我们了解到近年来常州市高度重视城市规划工作，并取得积极成果。要树立“规划是先导、规划是龙头、规划是法、规划超前、规划权高度集中、各种规划相互衔接协调”的思想，把握好规划的关键性内容，提高编制和实施水平。要保证规划执行的严肃性，杜绝“老大牵着规划走”的长官意志；更要杜绝“老板牵着规划走”的利益短视。同时，要积极宣传引导，根除“老乡牵着规划走”粗放模式，使乡村建设有规划引导。要积极做好规划监督管理工作，确保规划的有效实施。

    常州市要重视发挥好滇西大通道的区位作用，进一步分析研究和把握比较优势与相对劣势，以中央新一轮西部大开发关于建设滇中城市群的部署为契机，切实把城镇建设规划好。要通过精简会议、压缩出国考察等手段，大力压缩行政成本，整合分散在各相关部门的城镇建设资金，积极争取上级部门的资金支持，通过盘活存量资金，争取增量资金，为城镇规划提供资金保障。

    3、坚持把优化经济结构作为第一要务全力抓牢。

    城镇是第二、三产业的依托和载体，第二、三产业是城镇化的支撑。离开了二、三产业的支撑，城镇就会成为一个有“城”无“市”的空壳。经过多年努力，常州市的三次产业比例由2008年的10.2:56.9:32.9，调整为2009年的10.1：56.6：33.3。一、二、三产业对国民经济增长的贡献率分别为9.7%、55%和35.3%。烟草产业实现增加值占全市生产总值的比重接近30%。拥有丰富旅游资源和交通优势的常州市，第三产业低于全省5个百分点，第二产业对资源的依赖度高，阻碍了企业的创新能力。因此，在加快城镇化进程中，必须坚持以工业化促进城市化，以城市化带动工业化，通过产业的聚集促进人口的聚集。要坚持走新型工业化道路，提升以二、三产业为主的结构层次，构建现代产业体系，努力实现经济增长、就业增加与新型城镇化发展的良性互动。坚持把产业建设作为城市发展的支撑点和拉动力。

    一是围绕建设“楚雄工业园、滇中物流基地、彝族文化名都”，合理规划布局城市经济区域，在巩固提升烟草及配套产业、能源冶金化工业、机械制造业等传统产业的基础上，集中优势力量，重点强化绿色食品及天然药业的发展。

    二是适应建设滇川及滇缅两大通道的要求，积极发展外向型多元化经济，依托楚雄承东启西、连接南北交通枢纽的区位优势，建设滇中地区重要的商贸物流中心，力争在实现云南通道战略中发挥重大作用。

    三是充分发挥“三古（古生物、古人类、古文化）一彝”的旅游文化资源优势，通过文化和旅游有机“联姻”，把文化作为旅游业发展的魂，突破以自然风光为主的发展模式，把楚雄建成滇西黄金旅游线上重要旅游集散地。重点做好制度建设项目的论证、储备、立项、申报工作，争取更多的项目进入国家和省、州计划。成立重点工作推进领导小组，落实重点项目责任制，促进一批重点项目尽快实施和建成。

    4、坚持把深化改革作为根本动力全力推进。

    在推进城镇化建设进程中，有两大突出矛盾：一是土地约束，二是资金约束。天津市按照“政府引导，规划在先，村民自愿，试点先行”的原则，把布局分散、数量较大、使用效益极低的农民宅基地集中统一整理复耕，整理后土地大大超过城镇建设所占耕地，促进农村生产生活方式的根本改善。在国家现行政策框架内，农民以宅基地换取新建在城镇的配套住宅。在多出的土地中规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡城镇住宅及配套设施建设资金，让农民加快转变为市民。苏州市通过土地承包经营权变“股权”，解放了土地，也解放了农民；加快了土地流转，为农民获取长期土地收益构建了政策和制度框架。促使农民从分散的小农生产方式走向抱团发展，则为农民增收开辟了广阔的空间。近年来，苏州市农民通过换股、换保、换房，拟把全市2.1万个自然村调整为2,517个集中居民点，面前，全市已有33%农户向社区集中、56%承包耕地向规模经营集中、75%工业企业向园区集中。尽管各地实际情况不同，但是，通过深化改革加快城镇化进程是必然之路。

    常州市可以按照一步城镇化的思路，通过以土地承包经营权置换城镇社区保障，以分散的农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房，以集体资产所有权置换股份合作社股权的“三置换”形式，加快工业向园区集中、商铺向市场集中，居住向小区集中、先富起来的农民向城镇集中，全力打造一批重点镇、旅游小镇、示范镇，不断增强城镇的吸引力、带动力和辐射力，实现以城带乡、城乡一体、共同发展。

    5、坚持把政府投融资改革作为基本保障全力突破

    思路决定出路。2000年前后，重庆国有企业资产总量1,600多亿元，资产负债率高达80%，其中一半是坏账。从2002年开始，重庆市政府组建了八大投资公司，通过税收、土地储备、规费、国债、国资等5个渠道的资金注入，盘活了国有资本。如今，重庆市资产总量达到1万多亿元，陡增了6倍，经营性国资总量排名全国第4位，坏账更是降到了20%。正是不断创新，才使重庆的发展拥有了活力。

    城镇化建设有一个无法绕开的矛盾，大量基础设施必须先行。只有实行多元化融资，以存量换增量、以无形资产换有形投入，变历史形成的资产为目前可以经营的资本、变未来的收益为现实的投资，做大做强政府投融资这个“口袋”，撬动社会资本，才能强化大项目支撑，以长足的基础设施建设支撑长远的经济社会发展。

    6、坚持把职业教育优先发展作为重要举措全力推进。

    加快城镇化发展，需要新型工业化推动；新型工业化的发展，需要科技和人才支撑。教育既是云南的短板，也是常州市城镇化建设的关键制约因素。2009年，常州市有各类中等职业学校10所，专任教师786人，在校学生23,726人，效均学生不足2,400人，职业教育规模效益较低；小学适龄儿童入学率、初中学龄人口入学率分别超过99%，初中毕业生高中阶段录取率为65%，低于全国15个百分点。全年预算内教育经费支出占财政支出的比重为16.5%，低于全省19.02%的水平。建议常州市借鉴重庆市发展职业教育，推进城镇化的经验。

    一是对所有就读中等职业学校的学生实行“学费全额资助，生活费包干补助”的资助政策。

    二是加大职业教育资源的整合力度，使校均学生突破5,000人，加大财政投入，大力改善办学条件，加强师资队伍建设，加大工科类专业的办学规模，提高就业率。

    三是对所有进职业学校的学生自动转为城市居民。

    四是支持中专、大专联招，争取10个中专毕业生能有3至5个续读大专，这样，职校毕业生的水平和就业前景将会更好。

    7、坚持把优化城镇发展环境作为工作重点全力推进。

    一是切实改善投资软环境。创新机制体制，优化投资的政策环境，完善与产业配套的劳动力培训以及各种社会服务体系，形成敬商、便商的社会氛围。

    二是加大招商引资力度。加大招商队伍建设，完善招商机制，把招商和引智有机结合起来。

    三是改善城市居住环境。充分利用楚雄优越的环境、民族文化和气候条件，把常州市打造成具有浓郁的民族特色的，最适宜人类居住的生态园林城市，为扩大城市规模、向大城市发展打下基础。

　　　参考文献：

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　　2. 安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，中国人民大学出版社2008年版。

　　3. 汉斯•J•沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务印书馆 2002 年版。

　　4. 姚秀兰：《论台湾户籍法律制度及其借鉴》，载《环球法律评论》2005年第2期。

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　　6. Roselyn Hsueh, China’s Regulatory State： A New Strategy for Globalization，Cornell UniversityPress，2011.

　　7. OECD，Risk and Regulatory Policy： Improving theGovernance of Risk, 2010.

　　8. R.Daniel Kelemen， Eurolegalism：The Transformation of Law and Regulation in the European Union，HarvardUniversity Press，2011.

江苏东晟律师事务所 郜涛